Desentralisasi Asimetris; Politik Aceh dan Papua

Oleh : Aryos Nivada, MA*

Aceh dan Papua adalah dua provinsi di Indonesia yang diberikan kewenangan tersendiri oleh pemerintah pusat dalam menjalankan pemerintahannya. Model pemerintahan tersebut adalah desentralisasi asimetris (asymmetrical decentralization) yang membedakan dengan provinsi lainnya di Indonesia. Para pakar mengartikulasikan model desentralisasi asimetris (DS) adalah pemberian kewenangan secara politik, ekonomi, fiskal, dan administrasi yang ditentukan bentuknya (konsepnya) berdasarkan kekhususan yang tertera pada regulasi yang mengaturnya.

Memahami konsep DS menurut Kurniadi (2012), berpandangan bahwa DS merupakan peluang baru pengaturan hubungan pusat dan daerah di Indonesia. Kalau kita pelajari lebih dalam, ternyata desentralisasi asimetris proses panjang yang sudah dimulai sejak masa kolonial yang lebih bertujuan untuk pengaturan administratif demi maksimalisasi keuntungan ekonomi kolonialis.

Harus difahami bahwa DS adalah bentuk relasi pusat dan daerah dalam kerangka negara kesatuan, dimana seluruh bagian negara dikelola oleh pemerintah pusat. Karena luas wilayah dan karakter daerah yang beragam, disamping keterbatasan pemerintah pusat untuk menangani seluruh urusan pemerintahan yang menjamin pelayanan publik, maka beberapa urusan diserahkan ke pemerintahan daerah. Hal ini berbeda dengan bentuk federal dimana bagian dari negara federal pada dasarnya adalah negara-negara bagian yang menyatu menjadi satu negara (Ferrazi 2000).

Ditinjau dari konseptual maka DS bukanlah hal baru. Hal ini dikarenakan DS telah dilaksanakan diberbagai negara federal maupun Unitarian. Jika DS diartikan sebagai ruang gerak lebih luas bagi provinsi di luar Aceh dan Papua, konsep ini patut dipertimbangkan sebagai basis teoretis bagi pelaksanaan otonomi di luar otonomi khusus (Otsus) dan otonomi daerah (Otda).

Sejalan dengan pandangan dari Kaho (2012) dalam bukunya Analisis Hubungan Pusat dan Daerah di Indonesia menegaskan bahwa konsep desentralisasi berkaitan dengan kewenangan, kelembagaan, keuangan dan kontrol. Dikaitkan terhadap praktik berbeda di Aceh dan Papua adalah bentuk keduanya yang berbeda satu sama lain, walaupun ada kesamaan tertera di Undang-undang (UU) yang mengatur kedua provinsi tersebut.

Tulisan ini tidak menjelaskan secara komperhensif akan konsep DS dari kedua provinsi tersebut. Tetapi lebih difokuskan kepada kewenangan asimetris dalam aspek politiknya. Pertimbangannya banyak kesamaan dan perbedaan yang bisa dipelajari dalam konteks studi komparatif (comparative study). Model dan praktik asimetrisme secara politik coba digambarkan dalam tulisan ini. Mencermatinya melalui penelusuran di regulasi UU No. 11 tahun 2006 tentang Pemerintah Aceh dan UU No. 21 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua. Jadi dalam tulisan ini menjelaskan secara prinsipil yang diatur dalam dalam kedua UU tersebut dan berikutnya dikaji dari sisi prakteknya (realisasi).

Politik Asimetris

Sejarah sudah mencatat di era 1998 luapan kekecewaan orang Papua bermuara pada tuntutan kemerdekaan yang membuat pemerintah pusat kala itu kehilangan inisiatif dan bingung. Faktornya adalah karena telah terjadi pemarginalan hak-hak masyarakat Papua yang dilakukan pemerintah pusat, begitulah yang dirasakan mereka. Sehingga menimbulkan ketertinggalan dengan provinsi lain karena konflik yang berkecamuk di Papua, meliputi pembangunan infrastruktur dan fasilitas, kesejahteraan, pendidikan, kesehatan, dan lain-lain.

Soal sejarah politik masyarakat Papua tidak bisa disamakan dengan provinsi lain di Indonesia. Mereka telah menjadi bangsa dengan negara sendiri sebelum bergabung dengan Indonesia. Hal ini harus difahami terlebih dahulu, ketika ingin memahami politik di tanah Papua. Secara historis telah tercatat bahwa kebijakan pemberian otsus untuk Papua harus diletakkan secara internal (internal self determination) yang tertuang dalam pembagian kekuasaan antara Papua dan Pemerintah Pusat (asymmetries autonomy) (Al-Rahab 2010).

Tidak jauh berbeda kisah masyarakat Aceh, lahirnya model asimetris karena kesepakatan perjanjian damai antara Gerakan Aceh Merdeka (GAM) dengan Pemerintah Republik Indonesia. Kemudian isi perjanjian tersebut dituangkan dalam UU No. 11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. Kalau berkaca kebelakang, jika saja tidak ada pergolakan konflik bersenjata di Aceh, maka bisa dipastikan tidak akan lahir model ke asimetrisan di Aceh melalui otonomi khususnya. Atas kerenggangan perilaku ketidakadilan sehingga membuat gerakan bersenjata yang dilakukan GAM menentang dan memperjuangkan hak-hak masyarakat Aceh yang dikebiri oleh pemerintah pusat kala itu.

Sebelum diberikan otonomi daerah (desentralisasi), pemerintah pusat telah membuat kebijakan yang seragam dengan melahirkan regulasi berupa UU No. 32 tahun 2004 kemudian direvisi menjadi UU No. 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Tetapi bagi Aceh dan Papua tidak menerapkan UU tersebut, dikarenakan perbedaan perlakuan atas dasar dinamika lokal yang mengharuskan tidak seragam, maka lahirlah UU No. 11 tahun 2006 untuk Aceh dan UU No. 21 tahun 2001 untuk Papua.

Desentralisasi Asimetris di Aceh

Bentuk asimetris politik di Provinsi Aceh dapat dicermati pada subtansi isi dari UU No. 11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. UU tersebut menegaskan konsep asimetris secara politik masih berada dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) yang merupakan sub-sistem dalam sebuah sistem pemerintahan secara nasional. Oleh karena itu, pemberlakuan otsus Aceh pada dasarnya bukanlah sekedar hak, melainkan merupakan kewajiban konstitusional untuk dimanfaatkan sebesar-besarnya bagi kemaslahatan masyarakat Aceh.

Berkaitan dengan nama Provinsi Aceh dalam konteks hukum di Aceh terjadi berbagai perubahan beberapa peraturan perundang-undangan yang pernah berlaku dan yang masih berlaku yaitu melalui UU No. 24 Tahun 1956, UU No. 44 Tahun 1999, UU No. 18 Tahun 2001, dan UU No. 11 Tahun 2006. Berdasarkan keempat undang-undang ini nama Provinsi Aceh selalu mengalami perubahan dari Atjeh, Daerah Istimewa Aceh (DI Aceh), Nanggroe Aceh Darussalam (NAD), dan Aceh. Berikut ini adalah deretan historis dan yuridis penggunaan nama Aceh dari waktu ke waktu, yaitu:

Pertama, UU No. 24 Tahun 1956 tentang Pembentukan Daerah Otonom Propinsi Atjeh dan Perubahan Peraturan Propinsi Sumatera Utara. UU No. 24 Tahun 1956 ini selalu dijadikan sebagai dasar hukum pembentukan peraturan perundang-undangan (konsideran mengingat) yang berkaitan dengan Aceh. Walaupun berada dalam satu undang-undang tetapi antara Aceh dan Sumut merupakan daerah otonom yang terpisah, berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Menariknya, undang undang ini masih berlaku dan belum dicabut.

Kedua, UU No. 44 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa Aceh. Undang-undang ini menegaskan bahwa keistimewaan merupakan pengakuan bangsa Indonesia yang diberikan kepada daerah karena perjuangan dan nilai-nilai hakiki masyarakat yang tetap dipelihara secara turun-temurun. Nilai-nilai inilah yang membentuk karakteristik masyarakat di Aceh yang menjadikannya sebagai landasan spiritual, moral, dan kemanusiaan. Inilah yang kemudian melahirkan fokus pada empat bidang utama pembangunan yaitu penyelenggaraan kehidupan beragama, kehidupan adat, pendidikan, dan peran ulama dalam penetapan kebijakan daerah. UU ini juga masih berlaku dan belum dicabut.

Ketiga, UU No. 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam (NAD). UU ini lahir seiring perubahan penerapan asas penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia yang sebelumnya menganut asas sentralisasi menjadi desentralisasi. Dalam UU ini Aceh diberikan otonomi khusus untuk menjalankan rumah tangganya sendiri. Undang-undang ini kemudian dicabut dengan berlakunya UUPA.

Keempat, UU ini lahir dari hasil konsensus penyelesaian konflik yang terjadi antara pihak GAM dan Pemerintah RI. UU ini sendiri merupakan kelanjutan resolusi konflik dengan ditandatanganinya nota kesepahaman antara Pemerintah RI dan Gerakan Aceh Merdeka pada tanggal 15 Agustus 2005 atau yang lebih dikenal dengan MoU Helsinki. Masa perdamaian inilah lahir UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh (UUPA) dan sekaligus mencabut UU No. 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam (NAD). UU ini kemudian menjadi dasar rujukan penyelenggaraan otonomi khusus seluas luasnya bagi Aceh pasca reformasi.

Merujuk pada regulasi UU No. 11 tahun 2006 tentang Pemerintah Aceh dapat difahami berbagai bentuk asimetris politik Aceh yang termaktub dalam regulasi tersebut. Berdasarkan hasil kajian, maka didapatkan sebanyak 9 (sembilan) pasal yang memperlihatkan keasimetrisan Aceh dari sisi politiknya.

Pertama, dimulai dari penyelenggaraan Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) di Aceh yang berpedoman pada Qanun Aceh sebagaimana Pasal 66 Ayat 6 UUPA. Namun pada fakta pelaksanaannya, produk dari Qanun Pilkada hanya sekedar formalitas sebagai dasar hukum legalitas pelaksanaan Pilkada dalam konteks lokal saja. Bahasa halusnya hanya memenuhi syarat saja. Terlihat pada praktek sekaligus pengalaman Pilkada Aceh tahun 2012 dan tahun 2017. Qanun Pilkada kerap terlambat disahkan sehingga Komisi Independen Pemilihan (KIP) Aceh kemudian menjadikan Qanun yang lama sebagai dasar hukum namun petunjuk pelaksanaan tetap berpedoman kepada UU nasional dan peraturan Komisi Pemilihan Umum (KPU) Pusat. Khususnya di Pilkada 2017, dalam tahapan pencalonan KIP Aceh menggunakan peraturan khusus sebagai pedoman teknis pelaksanaan. Hal ini dikarenakan norma yang terdapat pada Qanun Pilkada sebelumnya yaitu Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2012 dinilai tidak lagi relevan untuk diterapkan di rezim Pilkada serentak.

Kedua, terlihat pada Pilkada gubernur, bupati, dan walikota di kabupaten/kota di Aceh dipilih melalui pemilihan yang diajukan oleh partai politik nasional, partai politik lokal serta calon perseorangan. Namun khusus calon perseorangan tidak lagi menjadi khas Aceh karena sudah diizinkan keberadaan calon perseorangan pasca putusan Mahkamah Konstitusi (MK). Aceh sendiri merupakan pioner calon perseorangan (independen/non partai).

Ketiga, keberadaan KIP dalam menyelenggarakan Pemilu baik Pilkada, Pemilu Legislatif (Pileg) maupun Pemilihan Presiden (Pilpres), berbeda dari daerah lain. Di daerah lain penyelenggara pemilu disebut dengan sebutan KPU (Provinsi dan Kabupaten/Kota). Di Aceh penyelenggara Pemilu dilaksanakan oleh KIP Aceh untuk tingkat provinsi dan KIP Kabupaten/Kota untuk tingkat Kabupaten/Kota. KIP sendiri merupakan bagian dari KPU yang diberi wewenang oleh UUPA untuk menyelenggarakan pemilihan umum presiden/wakil presiden, anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD), anggota Dewan Perwakilan Rakyat Aceh (DPRA) dan Dewan Perwakilan Rakyat Kabupaten/Kota (DPRK), pemilihan gubernur/wakil gubernur, bupati/wakil bupati, dan walikota/wakil walikota. Secara substansi, KIP Aceh dan KIP Kabupaten/Kota tidak berbeda jauh dari segi kewenangan dan fungsi dengan KPU Provinsi dan KPU Kabupaten/Kota lainnya. Perbedaannya hanya terletak pada nomenklatur nama Komisi Independen Pemilihan (KIP) yang selanjutnya berpengaruh pada lambang KIP yang berbeda dari KPU di daerah lain. Dimana untuk KIP lambangnya sama Garuda Pancasila namun frasa Komisi Pemilhan Umum menjadi Komisi Independen Pemilihan. Kemudian proses seleksi komisoner KIP dilakukan melalui metode satu atap yang dilaksanakan oleh DPRA untuk KIP Aceh dan DPRK untuk KIP Kabupaten/Kota. Sedangkan tata kerja KIP diatur oleh Qanun Aceh dengan berpedoman kepada UU penyelenggara Pemilu yang berlaku secara nasional.

Keempat, Pengawas Pemilihan yakni Panitia Pengawas Pemilihan (Panwaslih) untuk mengawasi jalannya penyelenggaraan Pilkada. Sedangkan untuk mengawasi penyelenggaraan Pileg dan Pilpres dilaksanakan oleh Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu) Aceh untuk tingkat provinsi dan Bawaslu Kabupaten/Kota untuk tingkat Kabupaten/Kota. Bawaslu Aceh hanya punya mandat untuk mengawasi Pileg dan Pilpres, mereka tidak punya mandat mengawasi Pilkada. Proses seleksi komisoner Panwaslih dilakukan oleh DPRA untuk Panwaslih Aceh dan DPRK untuk Panwaslih Kabupaten/Kota. Meski proses seleksi dilakukan oleh legislatif lokal, komisioner Panwaslih pilihan DPRA dan DPRK harus mendapatkan pengesahan dari Bawaslu Pusat yang merupakan amanat pasal 60 UUPA.

Selanjutnya Kelima, keberadaan partai politik lokal (parlok) yang secara tegas diatur dalam Pasal 75 UU No. 11 Tahun 2006, yang kemudian telah dikeluarkan Paraturan Pemerintah No. 20 Tahun 2007 tentang Partai Politik Lokal di Aceh.

Keenam, berkaitan dengan Dewan Perwakilan Rakyat Aceh (DPRA/DPRK), bahwa jumlah anggota DPRA 125% dari ketentuan nasional, hal ini diatur dalam Pasal 22 ayat (3) UU No. 11 Tahun 2006. Juga dipilih melalui pemillihan umum yang diikut oleh partai nasional (parnas) dan partai lokal (parlok).

Berikutnya Ketujuh, kewajiban menjalankan syariat agamanya bagi calon kepala daerah di Aceh. Uniknya di Aceh, bagi pemeluk agama Islam setiap calon Pilkada, baik gubernur/wakil gubernur, bupati/wakil bupati, dan walikota/wakil walikota wajib mengikuti uji kemampuan membaca Al-Quran. Setiap calon Pilkada mestilah memenuhi nilai tertentu yang diuji oleh tim khusus uji kemampuan baca Al-Qur’an. Oleh karenanya, bisa saja secara administratif lainnya seorang calon Pilkada terpenuhi syaratnya, namun pada saat uji kemampuan baca Al-Qur’an tidak lulus maka akan menyebabkan gugurnya calon tersebut. Uji kamampuan baca Al-Qur’an ini dapat disaksikan langsung oleh seluruh masyarakat di Aceh, bahkan disiarkan secara langsung oleh televisi dan radio lokal.

Kedelapan, kekhususan dalam hal dukungan bagi calon perseorangan. Calon perseorangan di Aceh cukup memperoleh dukungan sekurang-kurangnya 3% (tiga persen) dari jumlah penduduk yang tersebar di sekurang-kurangnya 50% (lima puluh persen) dari jumlah kabupaten/kota untuk pemilihan gubernur/wakil gubernur dan 50% (lima puluh persen) dari jumlah kecamatan untuk pemilihan bupati/wakil bupati atau walikota/wakil walikota sebagaimana diatur dalam Pasal 68 UUPA. Berbeda dengan ketentuan di UU Pilkada yang berlaku secara nasional, dimana dukungan calon perseorangan adalah berdasarkan dari jumlah Daftar Pemilih Tetap (DPT) terakhir. Oleh sebab itu secara nasional, dukungan dapat berbeda-beda tergantung besaran DPT di daerah setempat, sedangkan di Aceh metode dukungan bagi calon independen adalah flat 3 % (tiga persen) bagi semua wilayah di Aceh.

Terakhir Kesembilan, bentuk asimetris politik Aceh yaitu kekhususan dalam hal dukungan bagi calon yang diusung oleh partai. Partai politik lokal, gabungan partai politik lokal, atau gabungan partai politik dan partai politik lokal dapat mendaftarkan pasangan calon apabila memenuhi persyaratan perolehan sekurang-kurangnya 15% (lima belas persen) dari jumlah kursi DPRA atau 15% (lima belas persen) dari akumulasi perolehan suara sah dalam Pemilihan Umum anggota DPRA di daerah yang bersangkutan sebagaimana diatur dalam Pasal 91 UUPA. Ketentuan ini berbeda dengan nasional, dimana untuk nasional calon yang diusung parpol harus mendapat perolehan paling sedikit 20% (dua puluh persen) dari jumlah kursi DPRD atau 25% (dua puluh lima persen) dari akumulasi perolehan suara sah dalam pemilihan umum anggota DPRD di daerah yang bersangkutan.

Desentralisasi Asimetris di Papua

Sejalan dengan nafas desentralisasi paska reformasi dan aspirasi daerah, masyarakat Papua menuntut untuk mengembangkan kekhasan budayanya dalam konteks NKRI melalui kebijakan pada tingkat nasional yang bersifat khusus. Tindakan ini direspon oleh pemerintah pusat dengan terbitkannya UU No. 21 Tahun 2001 tentang Penyelenggaraan Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua. Melalui kebijakan ini diharapkan dapat mengurangi kesenjangan antar Provinsi Papua dengan provinsi-provinsi lain dalam wadah NKRI, serta akan memberikan peluang bagi orang asli Papua untuk berkiprah di wilayahnya sebagai subjek sekaligus objek pembangunan.

Secara spesifik UU Otonomi Khusus Papua menyatakan bahwa tujuan Otonomi Khusus Papua adalah untuk mengurangi kesenjangan antara Provinsi Papua dan provinsi lain, meningkatkan taraf hidup masyarakat di Provinsi Papua, serta memberikan kesempatan yang lebih luas kepada penduduk asli Papua. Nilai-nilai dasar yang digunakan sebagai pijakan pemberlakuan Otonomi Khusus adalah perlindungan dan penghargaan terhadap etika dan moral, hak-hak dasar penduduk asli, Hak Asasi Manusia (HAM), supremasi hukum, demokrasi, pluralisme, serta persamaan kedudukan, hak, dan kewajiban sebagai warga negara.

Latar belakang pemberian otonomi khusus kepada Papua juga ditegaskan dalam UU No 21 Tahun 2001. Penjelasan umum UU Nomor 21 Tahun 2001 menggambarkan bahwa pemberian otonomi khusus kepada Papua dilatarbelakangi oleh pengakuan negara terhadap dua hal penting.
Pertama, pemerintah mengakui bahwa hingga saat terbentuknya UU tersebut terdapat permasalahan di Papua yang belum diselesaikan. Permasalahan itu meliputi berbagai bidang, baik dalam bidang politik, pemerintahan, ekonomi, maupun sosial dan budaya.

Kedua, pemerintah mengakui bahwa telah terjadi kesalahan kebijakan yang diambil dan dijalankan untuk menyelesaikan berbagai persoalan di Papua selama ini. Pengakuan secara tegas bahwa apa yang dijalankan di Papua belum memenuhi rasa keadilan, belum memungkinkan tercapainya kesejahteraan, penegakan hukum, dan penghormatan terhadap HAM, khususnya bagi masyarakat setempat.

Berbeda dengan kasus Aceh, otsus Papua tidak dapat dikatakan sebagai bentuk kesepakatan bersama, melainkan produk dari pemerintah pusat untuk meredam konflik yang terjadi di Papua. Jika otonomi khusus Aceh adalah bentuk tindak lanjut dari penyelesaian konflik, maka otonomi khusus Papua dibuat sebagai upaya untuk menyelesaikan konflik.

Berkaitan dengan bidang politik, Papua awalnya memiliki kekhususan dalam hal pemilihan gubernur dan wakil gubernur Papua oleh Dewan Perwakilan Rakyat Papua (DPRP). DPRP adalah badan legislatif Daerah Provinsi Papua, namun kewenangan itu kemudian dipangkas oleh pemerintah pusat pada zaman rezim pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono melalui Peraturan Pemerintah Pengganti UU Republik Indonesia No. 1 tahun 2008 Tentang Perubahan atas UU No. 21 tahun 2001 tentang otonomi khusus bagi Provinsi Papua. Pemangkasan kewenangan pemilihan gubernur dan wakil gubernur Papua ini sempat kemudian menuai pro dan kontra.

Hal ini kemudian berujung kepada sentimen negatif dan ketidakpercayaan dari masyarakat Papua kepada pemerintah pusat. Pemangkasan ini juga menjadikan pemilihan kepala daerah di tingkat provinsi Papua yang seharusnya merupakan rezim pemerintahan daerah, artinya pilkada adalah kewenangan daerah, menjadi anomali ditengah desentralisasi asimetris provinsi Papua yang diakui dalam Pasal 18B UU 1945.

Sebagaimana kita ketahui dalam amandemen UUD 1945 telah mengatur desentralisasi dan satuan pemerintah daerah di Indonesia. Pengaturan tentang desentralisasi asimetris ditemukan dalam Pasal 18A ayat (1), Pasal 18B ayat (1) dan (2) UUD 1945. Dalam Pasal 18A ayat (1) diamanatkan bahwa “Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah”. Lebih lanjut dalam Pasal 18B ayat (1) dan (2) diatur bahwa (1) Negara mengakui dan menghormati satuan–satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dalam undang-undang. (2) Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip NKRI, yang diatur dalam UU.

Menurut Stefanus (2009), politik hukum tentang desentralisasi yang di gariskan UUD 1945 tersebut mengisyaratkan: Pertama, pengembangan desentralisasi asimetris yang menekankan kekhususan, keistimewaan, keberagaman daerah, serta kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat dan hak-hak tradisional. Kedua, pengembangan desentralisasi asimetris dimaksud diatur lebih lanjut dengan UU. Amanat UUD 1945 ini belum mendapat respons serius dari pemerintah, sehingga pengaturan lebih lanjut model desentralisasi asimetris juga belum dilakukan. Sementara itu justru yang terjadi adalah beberapa daerah menuntut kekhususan dan keistimewaan daerahnya, yang kemudiaan direspons dengan sejumlah UU, antara lain Daerah Istimewa Yogyakarta yang baru disahkan tahun 2012, Daerah Khusus Ibukota Jakarta pada tahun 2007 , Daerah Khusus Aceh pada tahun 2006 , dan Daerah Khusus Papua sejak tahun 2001. Pengaturan dengan UU tersebut tidak terpola dan tidak berpijak pada tolok ukur yang jelas tentang daerah khusus dan istimewa yang diamanatkan oleh UUD 1945.

Dalam bidang politik sendiri, Papua memiliki beberapa kekhususan yang termaktub dalam UU 21 Tahun 2011 antara lain:

1. Khusus pemilihan gubernur dan wakil gubernur Papua, kandidat wajib orang asli Papua sebagaimana diatur dalam pasal 21 huruf a UU 21 tahun 2001. Orang Asli Papua adalah orang yang berasal dari rumpun ras Melanesia yang terdiri dari suku-suku asli di Provinsi Papua dan/atau orang yang diterima dan diakui sebagai orang asli Papua oleh masyarakat adat Papua;

2. Khusus pemilihan gubernur dan wakil gubernur Papua, tata cara pemilihan gubernur dan wakil gubernur ditetapkan dengan Peraturan Daerah Khusus (Perdasus) sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Ketentuan ini terdapat dalam Pasal 11 ayat (3) UU 21 tahun 2001. Perdasus sendiri adalah Peraturan Daerah Provinsi Papua dalam rangka pelaksanaan pasal-pasal tertentu dalam UU No. 21 tahun 2001.

3. Kewenangan untuk membentuk partai politik lokal. Dalam pasal 28 UU 21 tahun 2001 diatur ketentuan mengenai partai politik lokal di Papua. Dimana penduduk Provinsi Papua dapat membentuk partai politik lokal melalui tata cara pembentukan partai politik dan keikutsertaan dalam pemilihan umum, disesuaikan dengan peraturan perundang-undangan. Rekrutmen politik oleh partai politik di Provinsi Papua dilakukan dengan memprioritaskan masyarakat asli Papua. Namun untuk pembentukannya, partai politik wajib meminta pertimbangan kepada Majelis Rakyat Papua (MRP) dalam hal seleksi dan rekrutmen politik partainya masing-masing. Jadi berbeda dengan ketentuan pembentukan partai politik lokal di Aceh, dimana mekanisme seleksi dan rekrutmen kepengurusan parpol dilakukan secara mandiri oleh partai. Di Papua peran dan keterlibatan MRP terhadap rekrutmen kepengurusan partai politik lokal sangat besar. Namun dalam penjelasan UU No. 21 tahun 2001 dinyatakan bahwa rekrutmen politik dengan memprioritaskan masyarakat asli Papua tidak dimaksudkan untuk mengurangi sifat terbuka partai politik bagi setiap warga negara Republik Indonesia. Kemudian permintaan pertimbangan kepada MRP tidak berarti mengurangi kemandirian partai politik dalam hal seleksi dan rekrutmen politik.

4. Sistem pemilihan melalui mekanisme ‘Noken’ di wilayah tertentu. Istilah Noken merujuk pada instrumen budaya yang berbentuk tas namun multifungsi bagi keseharian masyarakat Papua. Sejak tahun 1971 hingga saat ini, Noken telah digunakan sebagai alat pengganti kotak suara dalam Pemilu maupun Pilkada, di beberapa daerah di Papua. Jika kotak suara pada umumnya mengikuti standar yang ditetapkan oleh KPU RI, maka khusus di Papua, kotak suara digantikan dengan tas Noken. Pada tahun 2009 kebijakan ini dinilai konstitusional oleh MK melalui Putusan No. 47-48/PHPU.A-VI/2009 terkait PHPU dari Kabupaten Yahukimo. Lalu diperkuat melalui salah satu putusan MK berikutnya yaitu No. 06-32/PHPU-DPD/XII/2014 terkait dengan pelaksanaan Pileg 2014. Sistem penerapan Noken atau sistem ikat hanya dapat diakui di tempat- tempat yang selama ini memang selalu dilaksanakan secara terus-menerus. Menurut MK, sistem Noken tidak boleh dilaksanakan di tempat-tempat yang selama ini tidak pernah menggunakan sistem Noken. Apabila di suatu daerah sudah tidak lagi memakai sistem Noken, penggunaannya di daerah tersebut tidak lagi dapat diakui. Pemberian suara dilakukan dengan menggunakan sistem Noken dengan syarat tidak berlaku secara umum di Papua; bersifat lokal dan konkret; tidak melanggar prinsip pemilu yang jujur dan adil. Sistem Noken dalam Pemilu atau Pilkada banyak dipraktekkan oleh masyarakat wilayah pegunungan yang umumnya relatif terpencil dan jauh dari akses ibukota.

5. Jumlah anggota DPRP adalah 1¼ (satu seperempat) kali dari jumlah anggota DPRD Provinsi Papua sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan. Ketentuan ini tercantum dalam Pasal 6 Ayat 4 UU No. 21 tahun 2001. Artinya dengan adanya ketentuan ini, setiap jumlah alokasi kursi yang ditetapkan bagi Papua melalui ketentuan nasional, maka Papua berhak mendapat tambahan alokasi kursi sebanyak 1¼ (satu seperempat) kali dari jumlah yang ditetapkan oleh nasional.

6. Gubernur dalam menjalankan kewajiban selaku kepala daerah dan kepala pemerintahan provinsi, bertanggung jawab kepada DPRP. Ketentuan ini diatur dalam Pasal 18 Ayat 1 UU No. 21 tahun 2001. Hal ini berbeda dengan daerah lain di Indonesia, dimana gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah bertanggung jawab kepada Presiden. Sedangkan di Papua, gubernur selain harus bertanggung jawab kepada presiden juga kepada DPRP. Hal ini menjadikan karasteristik pemerintahan Papua mengarah ke semi parlementer. Dimana eksekutif bertanggung jawab kepada parlemen. Disisi lain pemahaman demokrasi presidensial di Indoensia, eksekutif hanya bertanggung jawab kepada rakyat bukan kepada DPR dikarenakan yang memilih eksekutif secara langsung adalah rakyat.
Penutup

Karakteristik desentralisasi asimetris Aceh dan Papua secara politik memiliki kesamaan beberapa hal. Pertama, kewenangan membentuk partai politik lokal; Kedua, pengaturan pemerintahan melalui Perdasus; dan Ketiga, pengaturan kepemimpinan harus orang asli kedua provinsi tersebut. Akan tetapi, banyaknya perbedaan antara kedua daerahnya ini menjadikannya sebuah karakteristik tersendiri secara politik. Sekali lagi penekanan bahwa pemberian otsus dalam kerangka DS adalah pilihan politis untuk menerima kesediaan bekerjasama dalam bingkai NKRI. Tentunya untuk kewujudkan keadilan rakyat Aceh dan rakyat Papua yang terabaikan ketika masa lalu atas perilaku elit pemerintah pusat.

Tantangan terhadap DS politik di Aceh dan Papua melalui pemberian otsus tetap ada sampai saat ini, terutama untuk menjaga stabilitas politik dan keamanan di tanah Aceh dan Papua yang masih belum terkontrol sepenuhnya. Kekurangan dari penerapan otsus yang masih terlihat adalah tidak dielaborasi dengan penyesuaian kebutuhan untuk mendemokratisasi dan merestrukturisasi politik lokal di kedua provinsi tersebut. Terlepas dari beberapa suara garis keras yang menuntut merdeka, orang-orang di Aceh dan Papua mengharapkan perkembangan-perkembangan positif dari kebijakan DS melalui kebijakan otsusnya. Otonomi asimetris Aceh dan Papua memberi wewenang yang cukup besar kepada kedua provinsi itu untuk mengembangkan model pembangunan berbeda dan model demokratisasi yang unik berbasis pada kebudayaan masyarakatnya yang mewariskan nilai-nlai agama dan adat yang kuat. Sekarang bolanya berada di tangan para pemimpin politik dan kaum intelektual lokal untuk menemukan model mereka masing-masing.

Presiden Joko Widodo sendiri tampaknya memberi perhatian khusus kepada kedua provinsi berotonomi khusus ini. Sesuai janji politiknya, Presiden Jokowi berkomitmen membangun Indonesia dari pinggiran. Itu sebabnya Jokowi telah menggelontorkan dana dalam jumlah besar untuk pembangunan infrastruktur di Papua dan menekan harga BBM agar setara dengan harga di pulau Jawa. Begitu pun, Jokowi telah mendatangi Aceh berkali-kali dalam jumlah yang lebih sering dibandingkan provinsi lain di Sumatera. Ini semua pertanda, Pemerintah pusat bukan hanya memberi Aceh dan Papua wewenang mengurus diri sendiri, tetapi juga memberi dukungan penuh dengan perhatian yang ekstra.

DS telah memberikan kekhususan tertentu bagi Aceh dan Papua, sehingga ruang gerak implementasi dan kreativitas sangat tergantung pada kemampuan provinsi dan kabupaten/kota. Ketidakseragaman pada beberapa hal, baik dalam sistem pemerintahan, kebijakan dan pembanguan memang memiliki tantangan tersendiri. Kearifan lokal akan lebih memainkan peranan yang diharapkan dapat membuat masyarakat di kedua propinsi itu menjadi lebih baik dari wakrtu ke waktu. Keistimewaan Aceh dalam pengaturan yang khusus mengenai penyelenggaraan kehidupan beragama, kehidupan adat, penyelenggaraan pendidikan, peran ulama dalam penetapan kebijakan daerah dan pemberdayaan perekonomian, serta Papua memiliki pengaturan yang khusus mengenai bidang pemerintahan, perekonomian dan hak masyarakat serta hak asasi manusia, merupakan kekayaan dinamika politik pemerintahan di NKRI yang patur dijaga dan dirawat bersama. Sebagai sebuah bangsa yang besar, NKRI melalui sistem DS telah menjadi sebuah ruang yang lebih dinamis bagi daerah dalam membangun masyarakatnya secara paripurna. Semoga.

Referensi

Al-Rahab, A. 2010. Heboh Papua (Perang Rahasia, Trauma dan Separatisme). Jakarta: Komunitas Bambu.
Ferazzi, G. 2000. Using the “F” word: Federalism in Indonesia’s Decentralization Discourse. Oxford Journals 30(2): 63-85.
Kaho, J. R. 2012. Analisis Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah di Indonesia. Yogyakarta: Polgov JPP Fisipol UGM.
Kurniadi, B.D. 2012. Desentralisasi Asimetris di Indonesia. Seminar di LAN Jatinangor tanggal 26 November 2012. Dapat di akses pada: http://bdardias.staff.ugm.ac.id/wp-content/uploads/2008/06/Desentralisasi Asimetris-di-Indonesia-LAN-Bdg-26112012.pdf
Stefanus, K.Y. 2009. Pengembangan Desentralisasi Asimetris Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Makalah Seminar.

 

Penulis adalah Dosen Jurusan Ilmu Politik FISIP Universitas Syiah Kuala
E-mail: ari.koalisi@gmail.com

Bagikan :
0 replies

Leave a Reply

Want to join the discussion?
Feel free to contribute!

Tinggalkan Balasan

Alamat email Anda tidak akan dipublikasikan. Ruas yang wajib ditandai *